A atividade contratual local e a sua fiscalização pelo Tribunal de Contas

Abstract

A matéria da contratação pública é uma das áreas do direito administrativo que é inseparável do direito financeiro, sendo que o nosso ordenamento jurídico impõe que a atividade administrativa desenvolvida em sede de contratação pública siga e observe determinados procedimentos, nomeadamente, e em especial, os procedimentos para a formação dos contratos previstos no Código dos Contratos Públicos, publicado pelo Decreto-lei nº 18/2008, de 29 de janeiro. O legislador nacional, acolhendo os princípios instituídos pelo direito da União em matéria de contratação pública acolheu como procedimento pleno, que melhor salvaguarda os princípios da igualdade e da concorrência. O procedimento de concurso público e a exigência do recurso a tal procedimento resulta também da necessidade de defesa de determinados valores e princípios, designadamente o da responsabilidade financeira e o da transparência na utilização dos dinheiros públicos ou do controlo da boa administração. Sendo assim, não se pode dissociar a atividade contratual pública da vertente do controlo financeiro com vista a assegurar a boa gestão dos dinheiros públicos; a sua transparência e a sua legalidade, incluindo a legalidade financeira. A maior parcela das despesas públicas assenta em contratos públicos, o que significa que a contratação pública interfere de uma forma acentuada com os agentes económicos, influenciando assim a natural concorrência do mercado e da economia, para além do impacto que os contratos celebrados pela administração publica têm na gestão das finanças públicas. Assim, o controlo financeiro da atividade da contratação pública está fundamentalmente a cargo do Tribunal de Contas. A Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 209º, incluiu o Tribunal de Contas no elenco de Tribunais, qualificando-o como órgão de soberania, ao lado do Presidente da República, da Assembleia da República e do Governo. O artigo 214º da Constituição da República Portuguesa define o Tribunal de Contas como sendo o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas e de julgamento das contas que por imposição legal lhe sejam submetidas. Os princípios, valores, modo de funcionamento e o âmbito de atuação do Tribunal de Contas vêm regulados e disciplinados na Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas. Importa, assim, sublinhar, por um lado, a importância da atuação do Tribunal de Contas no nosso ordenamento jurídico e por outro lado, a relevância da atuação do Tribunal de Contas no âmbito da atividade desenvolvida pelos órgãos da Administração Pública, designadamente, no âmbito da contratação pública. Bem como os limites e os poderes que o Tribunal de Contas tem em sede de fiscalização prévia e em concreto, os poderes que este tem de “ingerir” nas decisões tomadas por parte das autarquias locais. E ainda a importância que o controlo exercido pelo Tribunal de Contas tem tido na fixação de jurisprudência relacionada com a contratação pública. Partindo desses pontos, esta dissertação está divida em duas partes. A primeira parte tem um primeiro capítulo dedicado à caraterização do Tribunal de Contas e à descrição das suas atribuições, poderes e identificação das entidades fiscalizadas e um segundo capitulo com uma descrição breve dos princípios e dos procedimentos de contratação pública. A segunda parte desta dissertação tem um primeiro capítulo que se ocupa dos poderes concretos do Tribunal de Contas no âmbito dos procedimentos de contratação pública promovidos pelas autarquias locais e os limites desses poderes perante o princípio da autonomia local. O segundo capítulo da segunda parte dedica-se à apreciação e análise de Acórdãos do Tribunal de Contas nos últimos quatro anos que abordam e apreciam algumas matérias de relevante interesse para a contratação pública local e cuja jurisprudência tem tido papel relevante e decisivo na interpretação e aplicação do Código dos Contratos Públicos.

The regulation of public contracts and contracting procurement and procedures is one of the areas of administrative law which is inseparable from financial law once our legal order requires that all administrative activity carried out by public entities in regard to that matter must follow and observe the contracting procurement procedures, namely and specially the contracting procurement procedures established in the Public Contracts Act (Código dos Contratos Públicos), published by the Decree-law nº 18/2008 of the 29th of January. Our national law, upholding the principles laid down by the Union Law in the field of public contracts and contracting procurement procedures has accepted as the most important procedure, once it is a safeguard of the principals of equality, competition and transparency, the public tender procedure. The use of that contracting procedure also arises from the need to defend certain values and principles, namely the principals regarding financial responsibility and transparency in the use of public funds, as well as to ensure the good management of public funds. That way, the financial control of the public contracts and contracting procurement procedures is essentially the responsibility of the Portuguese Court of Auditors (“Tribunal de Contas”). The Portuguese Constitution, in article 209º, includes the Court of Auditors as one of the Courts of the Portuguese Judiciary Order of Courts, that together constitute one of the four organs of sovereignty, alongside the President of the Republic, the Assembly of the Republic (Parliament) and the Government. Article 214º of the Portuguese Constitution defines the Court of Auditors as the high-court in Portugal responsible for reviewing the legal issues on public expenditure and revenue, as well as examines, controls and delivers judgement over the regularity of the accounts and financial management that the law determines to be submitted to examination and judgement by that Court. The principles, values, actions, organization and jurisdiction of the Court of Audits is regulated and stated in the Organization and Procedural Law of the Court of Auditors, Act 98/97, of the 26th of August (“Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas”). On one hand, it is therefore important to emphasize the importance of the powers of the Court of Auditors in the Portuguese judiciary and, on the other hand, the importance of that Courts powers in regard to the examination of the actions of all public entities in their administrative functions, namely, in regard to public contracts and contracting procurement. As well as the limits and the power that the Court of Auditors has in regard to the priori control of acts, contracts and other instruments which generate expenditure and represent, direct or indirect, financial liability of the responsibility of the public entities and namely the power that that Court has to influence decisions to be made and taken by the local public authorities (municipality authorities). And it is also important to emphasise the influence that the control carried out by the Court of Auditors has in the definition of jurisprudence in regard to public contracts and contracting procurements. Starting from this point, this dissertation is divided into two parts. The first part has a first chapter that is dedicated to the characterization of the Court of Auditors and to describe its assignments, powers and to identify the entities that are subject to its control and a second chapter with a brief description of the principals and main public contracting procurements. The second part of this dissertation has a first chapter that analyses the powers the the Court of Auditors in regard to examination and control of the contracts and public contracting procurements entered into by the local public entities (municipalities) and the limits imposed by the principal that states the independence of the local public entities. The second chapter of the second part is dedicated to the analyse of a sample of Decisions taken by the Court of Audits in the last four years, that examine and analyse some of the matters of relevant interest regarding contracts and public contacting procurements of local public entities and the relevant role that that jurisprudence has in the interpretation and in the enforcement of the Public Contracts Act (Código dos Contratos Públicos).