A cooperação transfronteiriça como oportunidade de desenvolvimento das regiões de fronteira. Da Raia Ibérica à euroregião Galiza-Norte de Portugal

Abstract

Esta tese de doutoramento pretende avaliar a atuação da cooperação transfronteiriça no esforço de desenvolvimento das regiões de fronteira. Estas são muitas vezes consideradas marginais e periféricas aos principais centros de decisão e atividade económica, como tal apresentam muitas vezes um conjunto de desvantagens estruturais e carecem de estratégias de desenvolvimento específicas. É neste contexto que a cooperação transfronteiriça pode criar uma oportunidade para considerar as suas especificidades de forma contextualizada. Partindo de uma discussão conceptual, debatem-se os conceitos de fronteira e os estudos realizados neste âmbito, reflectindo se no mundo globalizado de hoje as fronteiras preservam ainda a sua pertinência. De seguida, e no que diz respeito à cooperação transfronteiriça, procura-se traçar a sua evolução histórica no contexto da União Europeia, considerando a integração desta prática nas estratégias de desenvolvimento das regiões de fronteira. A evolução do próprio conceito de desenvolvimento e as diferentes abordagens de governança são também consideradas, sobretudo pelo impacto que têm sobre as formas de fazer e percepcionar a cooperação transfronteiriça. No âmbito da componente empírica desta investigação procura-se avaliar o estado da cooperação transfronteiriça entre Espanha e Portugal, assim como determinar os principais atores que participam e lideram estas práticas, as suas interligações, parcerias, redes sociais estabelecidas e o seu posicionamento nos níveis de poder envolvidos. Num esforço para equilibrar esta análise mais institucional, procurou-se também perceber o grau de conhecimento e aceitação da sociedade civil tanto da cooperação transfronteiriça, como das estruturas que a promovem. Para atingir estes objectivos e recorrendo ao método do estudo de caso, o olhar sobre a fronteira luso-espanhola é realizado numa abordagem multi-escalar, contendo três níveis de análise: a Raia Ibérica (fronteira entre Espanha e Portugal), a Euroregião Galiza-Norte de Portugal e a Eurocidade Chaves e Verín. Os resultados desta investigação apontam para uma espessura institucional transfronteiriça luso-espanhola que está em construção. Realça-se a ênfase nos aspetos funcionais, processuais e técnicos que têm sido trabalhados, tanto com apoio do Conselho da Europa como da União Europeia, no entanto, critica-se a tendência tecnocrática que a cooperação transfronteiriça tem demonstrado recentemente. Isto tem impactos nas fronteiras europeias, nomeadamente na Raia Ibérica. Esta situação desfavorável também é resultado da desarticulação dos níveis de governança envolvidos; verificando-se, também que a cooperação é um projeto político-institucional de abordagem tendencialmente top-down, com pouco conhecimento, aceitação e envolvimento da sociedade civil. Para que a cooperação transfronteiriça seja praticada como oportunidade de desenvolvimento relevante e contextualizada para as regiões de fronteira adquire assim uma especial importância o capital relacional, a par das questões estruturais e institucionais, com uma articulação tanto horizontal como vertical na prática da governança. Neste enquadramento, a cooperação pode ser uma oportunidade de desenvolvimento ao agir como lobby para as regiões marginais, especialmente nos territórios que sofrem de dupla perifecidade (tanto física como sóciocomunicativa).

This thesis aims to evaluate the practice of cross-border cooperation as an attempt at developing border regions. These are often considered marginal and peripheral to the main centres of economic activity and decision-making, which frequently leads to the development of structural disadvantages, therefore requiring specific development strategies. It is in this context that cross-border cooperation can create an opportunity to consider these regions’ specificities in a contextualised way. The conceptual discussion begins with a debate over the concepts and studies of borders, reflecting on whether these remain pertinent in our globalised world. The following point traces the historical evolution of cross-border cooperation within the European Union, considering how the practice of cooperation is incorporated into regional development strategies for border regions. The evolution of the concept of development as well as different approaches to governance, are also considered, because of the impact these have on the ways cross-border cooperation is perceived and practised. The state of cross-border cooperation between Spain and Portugal is considered within a more empirical component of this research project, so as to determine the principal actors that participate and lead these practices, their interconnections, partnerships, established social networks and standing among the different levels of authority involved. An effort to balance the institutional analysis was attempted by seeking to investigate the degree of knowledge and acceptance the civil sector has of cross-border cooperation as well as the bodies that promote this practice. Aiming to achieve these objectives the case study methodology was applied in a three-tiered multilevel analysis: the Iberian Raia (border between Spain and Portugal), the Euroregion Galicia-North of Portugal and the Eurocity Chaves-Verín. Research results point towards a Portuguese-Spanish cross-border institutional thickness in the process of being built. The emphasis on the development of functional, technical and procedural aspects is highlighted, with the support of both the Council of Europe and the European Union. However, a criticism is directed towards the technocratic tendency cross-border cooperation has demonstrated recently. This impacts European borders, namely the Iberian Raia. This problematic situation is also a result of a lack of articulation between the intervening governance levels; furthermore, cross-border cooperation stands out as a politicalinstitutional project with a predominantly top-down approach, with little knowledge, acceptance and involvement from civil society. For cross-border cooperation to be practiced as an opportunity for relevant and contextualised development for border regions, relational capital becomes as important an asset as the structural and institutional aspects, as well as the combination of horizontal and vertical approaches to governance. Within this framework, crossborder cooperation can present itself as an opportunity for development by acting as a lobby for marginal regions, especially territories that experience double peripherality (both physical and socio-communicative).