Public policies in the water sector: water safety plans as tools for risk assessment

Abstract

Water supply is a structural and irreplaceable service, essential for sustainable development, thus determinant in environmental preservation, the promotion of public health, good pursuit of economic activities and an important indicator of quality of life of populations. It is a service provided under a natural monopoly regime, which must comply with the principles of universality, continuity, efficiency, price equity and adequacy in quantity and quality. In fact, in 2010 the United Nations (UN) General Assembly declared access to safe drinking water and sanitation a human right, essential to the full enjoyment of life and all other human rights. Five years later, in 2015, a collection of 17 global goals was set in the UN 2030 Agenda – the Sustainable Development Goals (SDGs) – leading countries around the world to express strong political will to ensure drinking water is universally safe, as acknowledged in SDG 6 – Clean Water and Sanitation. In this context, it is imperative to safeguard the continuous improvement of all processes and practices performed by water utilities aiming to ensure water quality for all and, for that matter, Water Safety Plans (WSPs) represent an important and strategic tool linked to public policies in the water supply sector. Because of the perspective of its mandatory application and the impact that it may represent on water utilities, namely in terms of governance, this dissertation intends to investigate three major dimensions related to the implementation of this methodology, performed through scientific articles. First, we reviewed the international evidences of the adoption and implementation of WSPs in water utilities all over the world and the lessons to be learned from those several WSPs experiments documented in empirical studies. This knowledge was relevant when drafting the new legislation in Portugal as part of the necessary adjustment of the national legal framework related to the approval of the Directive (EU) 2015/1787, on water quality for human consumption. There are many challenges associated with implementing a new mandatory risk assessment methodology such as a WSP, not only regarding the operational perspective and all technical options, but also in terms of governance issues and this first study identified four critical components in developing and implementing a WSP: commitment at all levels of the organization, technical knowledge, governance arrangements, and interagency collaboration. These items are critical to the success of WSPs implementation and it was possible to obtain very relevant guidelines for application by national water utilities. The second study aimed to learn about the factors that influenced the voluntary adoption of WSPs by water utilities in Portugal, prior to the change of the national regulatory framework. EU Directive 2015/1787 mandates the implementation of a risk assessment process for all water utilities and the strategic approach of WSPs is decisive for that purpose. More specifically, the scope meant to explore whether the governance arrangement of water utilities affects the likelihood of adoption of a WSP. The results suggest that water utilities run by in-house bureaucracies are less expected to adopt WSPs, meaning they may have extra difficulties when facing the mandatory implementation of such a methodology and may need additional guidance. The dimension is also a relevant factor as utilities serving above 50 000 residents or 10 000 m3/d are more prone to adopt WSPs. Moreover, water utilities with quality management systems are more predisposed for the adoption of WSPs. All these findings point to the importance of technical skills and previous experience dealing with formal procedures by water utilities as key determinants in the adoption of WSPs. In a context of growing external uncertainties arising from changes in the climate and the environment, ensuring water quality for all is a growing concern and studying this issue would allow to learn about the impacts of climate change on water quality modification and the new public policies to deal with the related problems. Adaptive changes are already taking place, and others are expected to be compulsory, namely legal requirements for water quality parameters, the adjustment of treatment processes and the implementation of new approaches, explicitly risk assessment strategies. WSPs are regarded as part of the solution, contributing to minimize climate change impacts on water utilities and, inherently, on water quality. But, are climate change concerns an input considered in updating Water Safety Plans? The third study investigated the adjustments made over time to WSPs of an upstream system comprising a pioneer multi-municipal system in the implementation of a risk assessment strategy and of a downstream system in Portugal. Results show that the WSPs of both water utilities are being amended in response to new public policies and new regulations are being designed to mitigate climate changes. Even though presenting different strategies, both aim and embody a similar output.

O abastecimento de água é um serviço estrutural e insubstituível, essencial para o desenvolvimento sustentável, determinante na preservação ambiental, promoção da saúde pública, boa prossecução de atividades económicas e um indicador da qualidade de vida das populações. Trata-se de um serviço prestado em regime de monopólio natural, que deve cumprir os princípios de universalidade, continuidade, eficiência, equidade de preços e adequação em quantidade e qualidade. De facto, em 2010, a Assembleia Geral das Nações Unidas (ONU) declarou o acesso à água potável e ao saneamento como um direito humano, essencial para o pleno gozo da vida e de todos os outros direitos humanos. Cinco anos depois, em 2015, foi estabelecido um conjunto de 17 objetivos globais na Agenda 2030 da ONU – os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) – que conduziu os países de todo o mundo a expressarem uma forte vontade política para garantir que a água potável seja universalmente segura, como define o ODS 6 – Água Potável e Saneamento. Nesse contexto, é imprescindível salvaguardar a melhoria contínua de todos os processos e práticas em implementação pelas entidades gestoras de abastecimento de água com o objetivo de garantir a qualidade da água e, para tal, os Planos de Segurança da Água (PSAs) representam uma importante e estratégica ferramenta conexa às políticas públicas no setor de abastecimento de água. Dada a perspetiva da sua aplicação obrigatória, e do impacto que tal pode representar nas entidades gestoras, nomeadamente em termos de governação, esta dissertação pretende investigar três grandes dimensões relacionadas com a implementação desta metodologia. Em primeiro lugar, investigaram-se as evidências internacionais da adoção e implementação de PSAs em serviços públicos de abastecimento de água em todo o mundo e quais as lições a aprender com as experiências documentadas em estudos empíricos. Este conhecimento foi relevante na elaboração da nova legislação em Portugal como parte do necessário ajustamento do quadro jurídico nacional relacionado com a publicação da Diretiva (UE) 2015/1787 sobre a qualidade da água para consumo humano, a qual impõe a obrigatória implementação de uma metodologia de avaliação de risco, como um PSA. Constituindo tal um desafio no que diz respeito à perspetiva operacional e a todas as opções técnicas, e também em termos de governação, este primeiro estudo identificou quatro componentes críticas no desenvolvimento e implementação de um PSA: compromisso da organização a todos os níveis, conhecimentos técnicos, governação e colaboração interinstitucional. Com a informação obtida foi possível obter orientações relevantes para aplicação pelas entidades gestoras nacionais. Era ainda objetivo conhecer quais os fatores que influenciaram a adoção voluntária de PSAs em Portugal, antes da mudança no quadro regulatório nacional por força da Diretiva UE 2015/1787. Mais especificamente, o âmbito do trabalho incidiu sobre o estudo da influência da tipologia de governação da entidade gestora e se tal afeta a probabilidade de adoção de um PSA e os resultados indicam que existe relação, sugerindo que os serviços públicos de água administrados por gestão municipal são menos propensos a adotar um PSA, o que significa que podem ter dificuldades adicionais aquando da sua implementação e podem necessitar de orientação complementar. A dimensão da entidade gestora também é um fator relevante, pois os serviços públicos de maior dimensão, que atendem acima de 50 000 habitantes ou 10 000 m3/d, são mais orientados para a adoção de um PSA. Além disso, os serviços públicos de abastecimento de água com sistemas de gestão de qualidade implementados estão mais predispostos a adotar um PSAs. Estas informações levaram a concluir sobre a importância da capacidade técnica e da experiência anterior em lidar com procedimentos formais por parte dos serviços públicos de água. Num contexto de crescente incerteza associado ao fenómeno das alterações climáticas, importa perceber os impactos das alterações climáticas na qualidade da água e as novas políticas públicas para lidar com os problemas associados. Estão já em curso várias estratégias adaptativas, e outras serão obrigatórias ao nível dos requisitos legais para parâmetros de qualidade da água, para o ajuste dos processos de tratamento e para a implementação de novas abordagens, explicitamente estratégias de avaliação do risco. Os PSAs são considerados parte da solução, contribuindo para minimizar os impactos das alterações climáticas nas entidades gestoras e, inerentemente, na qualidade da água. Porém, serão as preocupações com as alterações climáticas um input considerado na atualização dos PSAs? A investigação teve como objetivo avaliar os ajustamentos realizados ao longo do tempo aos PSAs de um sistema “em alta” e de um sistema “em baixa” e os resultados demonstram que os PSAs de ambos os serviços públicos da água estão a ser ajustados em resposta às novas políticas públicas e regulamentos, contribuindo para a minimização/mitigação das alterações climáticas. E, se bem que apresentando diferentes estratégias, possuem um fim similar.