“Governância municipal” : estudo sobre a participação dos cidadãos como paradigma da governação nas câmaras municipais portuguesas

Abstract

A boa governação e a efectiva participação dos cidadãos são os dois parâmetros orientadores das democracias modernas, mas, na teoria geral da administração, verificam-se limitações impostas pelos diversos sistemas de planeamento e de execução das políticas públicas, pelos tipos de democracia e de governação decorrentes. A participação dos cidadãos nos assuntos públicos circunscreve-se à condição de cidadania dos administrados que assumirá maior ou menor dimensão consoante as regras que os sistemas imprimem nos desideratos de funcionamento do Estado e dos organismos que materializam as suas funções. A participação individual estimula a integração do indivíduo na identificação e selecção das respostas aos seus problemas domésticos, propiciando a participação colectiva, uma associação organizada em prol do bem comum e da resolução de problemas de ordem social a demandar naturalmente, respostas de interesse geral. Nestes contextos diversos e por vezes contraditórios, aparece o fenómeno da cultura política como descodificadora das interpretações da cidadania, sendo certo que, a uma intensa apropriação pelos demais, corresponde uma cidadania equivalente. A governância, um conceito muito recentemente vulgarizado mas com antecedentes já longos, refere-se à gestão dos assuntos públicos com índices fortes de associação dos cidadãos e das suas organizações numa perspectiva mais abrangente da convergência dos Estado aos administrados, afinal, seus “stakeholders” directos. Algumas experiências de sucesso na administração do território, a nível local, suscitam o interesse para uma abordagem à realidade municipal e ao processo da tomada de decisão, que permitirá analisar o seu enquadramento institucional, bem como as funções e a organização do poder local, na actualidade. Por seu lado, o processo de decisão convoca, em sua sede, um conjunto de intervenientes que (re)produzem situações de participação, nas quais os cidadãos se reconhecem ou se demarcam, conforme os diversos canais de relacionamento que condicionam a sua inclusão ou o seu afastamento. A construção democrática da participação levanta, assim, algumas questões de equilíbrio sistémico. Neste quadro particular da participação dos cidadãos, o comportamento dos municípios portugueses é objecto de um estudo empírico. Nele, se procura, por um lado, identificar os tipos e as formas dessa participação, os estímulos e os entraves à sua implementação e aumento bem como as estruturas que a materializam e por outro lado, avaliar as diversas influências sobre os decisores e sobre as decisões. A partir daí, se conclui da existência ou do recalcamento de institutos de participação, quiçá de governância local. Conclui-se que, apesar de uma grande preocupação e interesse pelo instituto da participação dos cidadãos, as realidades são divergentes e contraditórias, podendo afastar os municípios portugueses dos paradigmas da governância, que alguns teimam em considerar como um direito básico. O tema da governância apresenta vários desafios às democracias e em particular aos poderes locais. Confrontam-se estes com uma oportunidade excepcional de abrir aos cidadãos as suas estruturas político-administrativas e o próprio espaço político. Com isto, podem dar uma resposta mais cabal às demandas sociais, numa perspectiva de partilha do poder que pode augurar maior dinâmica e prémio democrático comunitário.

Good governance and the efficient participation of citizens are the two parameters guiding modern democracies. Now there are limitations imposed on general administration theory by various planning systems and in the execution of public policies, by the type of democracy in question and by the heritage of past governance systems. Citizens´ participation in public affairs is limited to the level of citizenship of those stakeholders. It will assume a greater or lesser dimension depending on the rules the systems impress on state operations and on the organisms that materialise its functions. Individual participation stimulates the integration of an individual in the identification and selection of solutions to his/her domestic problems, offering collective participation, an organised association to the advantage of the common good and naturally resolving problems of a social nature, requiring responses of general interest. In these different and sometimes contradictory contexts appears the phenomenon of political culture as a decoder of the interpretations of citizenship, sure of the fact that an intense exaggerated exploitation of this corresponds to an equivalent citizenship. Governance is a concept which has been vulgarised very recently but goes back a very long way. It refers to the management of public affairs with strong emphasis on the association of citizens and their organisations, in a broader sense than a convergence between the state and its stakeholders. Some successful administrative experiences in the territory, at local level, arouse interest and lead us on to municipal realities, the decision making process and the analysis of how this fits in with institutions, both their functions and the organisation of local power in reality. On the one hand, the process of decision calls for a group who (re)produce situations of participation, where citizens recognise themselves or leave a mark, depending on the various channels of relations , conditioning their inclusion or exclusion. The democratic construction of participation raises thus some questions regarding systemic equilibrium. In this particular overview of citizen participation, the behaviour of Portuguese municipalities is the object of this empirical study. In it, the aim is, on the one hand, to try to identify types and forms of such participation, the stimulation and difficulties that exist in its implementation, as well as the structures that facilitate it and on the other hand to assess the different influences there are on the decision makers and the decisions. From that point its prevalence or perhaps hampering within the participatory institutions will be concluded, or, probably, local governance. In conclusion, apart from great preoccupation and interest in citizen participation, realities are contradictory and divergent and may distance Portuguese municipalities from the paradigm of good governance, which some insist on considering a basic right. The theme of governance poses several challenges to democracies and in particular to local powers. They are confronted with the exceptional opportunity to open up their political and administrative structures to the citizens and their own political space. In this way they can respond more completely to social demands from a power sharing perspective, which in its turn can create a greater dynamic and democratic reward in the community.