Cartas educativas : participação e autonomia dos municípios na educação : estudo de caso

Abstract

A Dissertação de Mestrado que agora apresentamos traduz-se no desenvolvimento de um estudo de caso que pretende analisar o grau de Participação e Autonomia dos Municípios na definição de uma política educativa local, tendo por base a análise do processo de elaboração, discussão e homologação da Carta Educativa do concelho que designamos por Pinhais do Zêzere. Este trabalho orientou-se no sentido de responder à pergunta de partida por nós formulada: «A elaboração da Carta Educativa consagra a participação e autonomia dos municípios na definição das políticas educativas locais ou acentua uma tendência para a centralização por parte da administração educativa?». Visando esse desiderato, acompanhámos a evolução do Poder Local em Portugal e caracterizámos o relacionamento entre a administração central e a administração local, bem como a tendência para a progressiva descentralização administrativa, o que, no caso da educação, tem sido um processo lento. Analisamos os conceitos de desconcentração e recentralização, demonstrando a relutância do Estado em ceder parcelas do seu poder. Conferimos particular atenção à dimensão da participação e autonomia dos municípios na definição de uma política educativa local, assinalando a tentativa que se vem operando tendente a uma municipalização da educação, processo que tem conhecido avanços e recuos. Contrariamente à crescente intervenção dos municípios na educação, tem correspondido paralelamente, em sentido inverso, uma propensão para a recentralização do poder por parte da administração educativa. Para o estudo desta problemática, servimo-nos dos Modelos Burocrático e Político por considerarmos que, com estas lentes, melhor compreenderemos o grau de cumprimento e a imposição de regras e normas formais e legais, as motivações, as lógicas de acção, os interesses e conflitos, as relações de poder e de negociação, promovidas pelos actores e instâncias de debate da Carta Educativa. Desta forma, torna-se mais evidente que é ao nível local que se afirma a lógica centralizadora da administração educativa, em oposição ao discurso normativo e legal. Munidos destes suportes teóricos, empreendemos o estudo do “plano da acção organizacional”. Incidimos a nossa investigação empírica no processo de elaboração da Carta Educativa do concelho Pinhais do Zêzere, um território inserido numa zona deprimida economicamente, marcada pela estagnação do tecido produtivo e pela desertificação humana. O estudo de caso centrou-se em torno da dinâmica gerada pela discussão e aprovação da Carta Educativa nos órgãos autárquicos do concelho, procurando desocultar as racionalidades que a orientaram, bem como os posicionamentos dos actores organizacionais. Para o efeito, utilizámos como técnicas de investigação as entrevistas semi-estruturadas e a análise documental. A Carta Educativa teve a condicioná-la a orientação emanada centralmente do reordenamento da rede educativa concelhia e a inevitabilidade do encerramento de Escolas do 1º Ciclo do Ensino Básico, com a concentração de alunos na sede de concelho. O debate travado evidencia a clivagem gerada pelo confronto notório entre uma racionalidade burocrática e gestionária e uma racionalidade política, que conferem à Carta Educativa uma tipologia ao mesmo tempo de planeamento e políticoinstitucional. Apesar de alertados para os perigos que encerram as generalizações naturalistas das conclusões a que chegámos, consideramos que, em concelhos do interior do país, tal como aquele que nos serviu de objecto de estudo, a Carta Educativa acaba por consubstanciar, ao nível local, políticas de redimensionamento da rede escolar impostas pela administração central, nomeadamente a do encerramento de escolas do 1º Ciclo do Ensino Básico, e que a estratégia de recentralização do poder operada pela administração educativa obscurece uma maior participação e autonomia dos municípios na definição de uma política local de educação.

This paper describes a case study which analyses local municipal participation and autonomy when defining a local educational policy, based on the analysis of the development, discussion and implementation process of the Educational Bill for the municipality of Pinhais do Zêzere. The aim of this study was to answer the following question: “Does the Educational Bill allow for the participation and autonomy of municipal governments when defining local educational policies or does it accentuate a tendency towards centralization of the educational administration? Searching for an answer, we followed the evolution of municipal power in Portugal and described the relationship between the central and local governments, as well as the tendency towards a progressive administrative decentralization, which in the case of education has been a slow process. We analyse the concepts of decentralisation and recentralisation, illustrating the reluctance of the government in giving up part of its power. We concentrate our attention on the scope of local participation and autonomy when defining local educational policy, with an emphasis on the attempt to make education more local, a process which has had its ups and downs. As opposed to the increase in local involvement in education, there has been an inverse parallel tendency towards the recentralization of educational administrative power. In this study we used the bureaucratic and political models, considering them to be the best lenses to understand the fulfilment and imposition of formal legal rules and regulations, the motivation and the logic behind the action, the special interests and conflicts, the relationships of power and negotiations, promoted by the actors and the debate opportunities related to the Educational Bill. Thus, it seems clear that it is at the local level that the centralizing logic of the educational policy is implemented, as opposed to the regulative and legal discourses. Aided by this theoretical background, we carried out the study of the “organisational action plan”. The empirical research was carried out by elaborating the Educational Bill for the municipality of Pinhais do Zezere, located in an economically depressed region, marked by the stagnation in terms of economic productivity and by human desertification of the region. This case study is centred round the discussion and approval of the educational bill by the local municipal government, aiming to analyse the reasoning behind it, as well as the political position of the people involved. In order to so, we used research techniques such as semi-structured interviews and analysis of the literature, The Educational Bill was influenced by the redesign of the local educational network, as well as the inevitability of the closure of primary schools, concentrating students in the local headquarters. The debate which has been originated illustrates the divergence between a bureaucratic and administrative rationale and a political rationale, which provide the Educational Bill with both planning and political institutional characteristics. In spite of being warned against the natural generalist conclusions which we have come up with, it is our belief that in local governments in the interior of the country, such as the one used in this study, the Educational Bill translates into restructuring of the school network according to orders from the central government, especially concerning the closing of primary schools, and that the policy of recentralisation of power carried out by the educational administration overshadows a larger participation and autonomy of local governments when defining a local educational policy.