Interoperabilidade entre sistemas de informação na Administração Pública

Abstract

A criação de uma Administração Pública mais eficiente, mais eficaz, mais transparente e capaz de prestar serviços públicos com maior nível de qualidade e de forma integrada ao cidadão constitui um dos grandes objectivos e, simultaneamente, um dos grandes desafios com que se confrontam os profissionais da Administração Pública. A concretização deste objectivo requer a existência de maior capacidade de colaboração entre os diversos organismos, o que impõe, necessariamente, a existência de capacidade de interoperabilidade entre os seus sistemas de informação. A implementação de interoperabilidade entre sistemas de informação tecnologicamente diferentes (desenvolvidos de forma independente e autónoma e sem as devidas preocupações de interoperação futura), operando em contextos organizacionais diferentes (cada organismo com a sua cultura, o seu modo de operar, os seus objectivos, as suas prioridades de actuação, a sua autonomia e a sua semântica), é reconhecida como uma tarefa de elevada complexidade, que é afectada e condicionada por uma miríade de aspectos, ainda não satisfatoriamente conhecidos e caracterizados, que a tornam num enorme desafio e que têm vindo a comprometer e a perturbar a sua concretização. Neste contexto, este estudo identificou como problema de investigação a não existência de um entendimento explícito e sistematizado acerca do complexo de forças que actuam no processo de implementação de interoperabilidade entre sistemas de informação na Administração Pública. A compreensão do complexo de forças actuantes no processo de implementação de interoperabilidade entre sistemas de informação na Administração Pública poderá auxiliar os profissionais na gestão e concretização deste fenómeno, concorrendo, assim, para o maior sucesso destas iniciativas e, concomitantemente, para a criação de uma Administração Pública com mais adequados, mais sustentados e mais sustentáveis níveis de interoperabilidade. Adicionalmente, este trabalho, ao colocar o seu foco de atenção na compreensão de todo o complexo de forças actuantes, e não apenas na identificação dessas forças, como tem sucedido na literatura, formulou um conjunto de questões de investigação até então negligenciadas, designadamente a determinação da importância relativa das forças, o tipo de influência que exercem sobre o fenómeno e as interdependências existentes entre as diversas forças, contribuindo assim com novas perspectivas para o amadurecimento do corpo de conhecimento existente na área da interoperabilidade entre sistemas de informação na Administração Pública. A investigação realizada foi inspirada pelas ideias e princípios consubstanciados na Teoria de Campo de Kurt Lewin, tendo sido o processo de geração de dados organizado e estruturado em dois momentos principais. O primeiro momento consistiu na realização de um estudo Delphi, cujo objectivo foi fazer o diagnóstico das forças que actuam no processo de implementação de interoperabilidade entre sistemas de informação na Administração Pública. Este estudo envolveu a realização de três rondas de questionários suportadas por uma aplicação Web, dirigidas a um painel constituído por 45 peritos, colaboradores da Administração Pública, de empresas e da academia com envolvimento e experiência em iniciativas que visam a interoperabilidade entre sistemas de informação na Administração Pública. A primeira ronda deste estudo foi iniciada com uma lista predefinida constituída por 28 itens, obtida previamente por um processo de revisão da literatura. O segundo momento consistiu na realização de 30 entrevistas não estruturadas, conduzidas presencialmente, gravadas e posteriormente transcritas. O objectivo da realização das entrevistas foi recolher um conjunto de dados que possibilitasse uma maior compreensão da complexidade envolvida no fenómeno de implementação de interoperabilidade entre sistemas de Informação na Administração Pública, bem como a identificação de possíveis formas de actuação com vista a gerir convenientemente os efeitos causados por essas forças sobre o fenómeno. Conjuntamente, os resultados produzidos nestes dois momentos permitiram obter um conhecimento mais completo, articulado e integrado do complexo de forças que actuam no processo de implementação de interoperabilidade entre sistemas de informação na Administração Pública. Com base no conhecimento acumulado propôs-se um enquadramento que explicita e caracteriza o complexo de forças actuantes nesse processo e que apresenta um conjunto de recomendações práticas que visam contribuir para a melhoria global da gestão do processo de implementação de interoperabilidade entre sistemas de informação na Administração Pública.

The pursuit of a Public Administration that is more efficient, more effective, more transparent and more able to provide integrated high quality public services to the citizen constitutes one of the great goals and, simultaneously, one of the great challenges facing Public Administration professionals. To achieve this goal, it is required greater collaboration capability between multiple agencies, which necessarily implies the existence of interoperability capability between their information systems. The creation of interoperability between technologically different information systems (that were developed in an independent and autonomous way, and without envisage the possibility of future interoperation), operating in different organizational contexts (each agency has its own culture, its way to operate, its goals, its priorities, its autonomy and its semantics), is recognized as a high complexity task, that is affected and subjected to a myriad of aspects, not yet satisfactorily known and characterized, that turn interoperability into a huge challenge and that have been compromising and disturbing its achievement. In this context, this study identified as its research problem the lack of an explicit and systematized understanding of the complex of forces acting in the process of interoperability implementation between Public Administration information systems. The understanding of the complex of forces affecting the process of interoperability implementation between information systems in Public Administration may assist the professionals in the management and accomplishment of this phenomenon, thus concurring to the success of these initiatives and concomitantly to the establishment of a Public Administration with more adequate, sustained and sustainable levels of interoperability. Additionally, this work, by placing its focus on the understanding of the complex of acting forces as a whole, and not only in the identification of those forces, as it has occurred in the literature, formulated a set of research questions that have been neglected till the present, namely the determination of the relative importance of the forces, the type of influence that is exerted by each force and the interdependences between the forces, in this manner contributing with new perspectives to the maturity of Public Administration information systems interoperability body of knowledge. The inquiry was inspired by the ideas and principles of Kurt Lewin’s Field Theory, and the data generation process was organized and structured in two main phases. The first phase consisted in a Delphi study, whose goal was to diagnose the forces acting in the process of interoperability implementation between information systems in Public Administration. This study was composed of three rounds of questionnaires supported by a Web application, directed to a panel of 45 experts, from Public Administration, companies and academy with involvement and experience in initiatives that aim at the interoperability between information systems in Public Administration. The first round of this study was initiated with a predefined list of 28 items that were previously derived from a process of literature review. The second phase consisted of 30 unstructured face-to-face interviews that were recorded and subsequently transcribed. The goal for conducting the interviews was to collect a data set that would allow a deeper understanding of the complexity ingrained in the interoperability implementation between information systems in Public Administration, as well as the identification of potential forms of action with a view to conveniently manage the effects caused by these forces on the phenomenon under study. The results produced in these two phases allowed to reach a more complete, articulated and integrated knowledge of the complex of forces acting in the process of interoperability implementation between information systems in Public Administration. Based on the accumulated knowledge, it is proposed a framework that clarifies and characterizes the complex of acting forces in that process and that presents a set of practical recommendations that aim at contributing to the global improvement of the management of interoperability implementation process between information systems in Public Administration.